2019《計量校準管理辦法（征求意見稿）》起草說明
一、規章涉及業務的基本情況
計量校準是國際上普遍采用的一種保證量值準確可靠的技術手段，廣泛存在于社會生產生活實踐中，對維護市場經濟秩序、推動經濟社會發展和科學技術進步有著十分重要的意義。與計量檢定不同，計量校準具有自發性、差異性和高技術性的特點。隨著改革開放的深入和全球化的發展，我國計量校準市場實現了從無到有的跨越。但與經濟發展對高質量計量校準服務的廣泛需求相比，我國計量校準市場的發展仍然不平衡不充分，存在著限制計量校準市場良性發展的制度性因素。為充分利用市場機制、發揮市場主體作用，激發潛力、釋放活力，有必要通過制定《計量校準管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）賦予計量校準活動以合法性認同，推動我國現代計量測試服務體系的建立完善，滿足傳統計量體系與世界接軌的融合需求，進一步營造良好的營商環境。
二、制定規章的必要性
(一)滿足計量校準定位合法性認同的需求。作為一種普遍存在的技術活動，計量校準的技術合理性不言而喻，但在較長時間里，國內各行業乃至計量行政部門對計量校準及其作用存在著認識上的差異和誤區。盡管計量校準及其作用在技術上已經被普遍認同，但是我國現行的社會和法律體系中計量校準的合法性地位卻一直沒有得到確定。因此，計量校準及其相應的技術服務作為一種普遍存在的活動便走進一個怪圈，即“合理但變相不合法”。這種狀況嚴重阻礙國內計量校準技術和市場的發展，不利于形成全國統一的計量校準市場。
（二）滿足現代計量測試服務體系良性發展的需求。計量校準是現代計量測試服務體系的重要組成部分。目前，我國計量校準的需求市場相對于發達國家還不夠發達，但是計量校準的供給市場激烈競爭的格局卻已經逐漸形成。在這種畸形的供需市場環境下，計量校準服務市場失靈的種種表現，如：各類虛假信息橫行，“劣幣驅逐良幣”等現象時有發生。調查顯示，近六成的計量校準機構認為“無序競爭”是制約計量校準市場發展的主要原因，還有相當一部分受調查者認為“報告造假”是市場上最需要規范的行為?？傮w來看，國內計量校準市場仍處在粗放式發展的階段，市場競爭還是初級狀態。由于計量校準活動存在顯著的外部性特點，為保護計量校準服務雙方合法權益，規范計量校準服務行為，既需要通過市場競爭倒逼行業服務質量的提升，也需要通過建立約束不良行為和明確主體責權的規則與制度，實現企業自治、行業自律、社會監督和政府監管的有利環境，更好地發揮市場對計量資源配置的決定性作用，推動計量校準市場的供給側改革，促進經濟社會有序發展。
（三）滿足傳統計量體系與國際通則融合的需要。由于歷史原因，我國傳統計量體系是在量值傳遞和計量檢定的基礎上建立的，主要以自上而下的法制計量要求體現。而國際上則普遍采用計量校準的技術形式以保證測量數據和示值的準確，特別是在非法制計量領域。計量校準本身強調的是量值的溯源性，屬于自下而上的計量需求，可以按照測量需求方自身對量值準確性的要求，自下而上地進行溯源，并且不受行政區劃的限制，對計量資源的需求取決于需求方自身的選擇，因此具有典型的市場特征。我國目前的相關法律法規等管理性規則主要是針對法制計量的要求提出的，這些規則并不完全適用于計量校準市場，也無法滿足計量校準市場的實際需求，在很多方面與國際上通行做法大相徑庭，造成企業生產實踐和計量法律法規的脫節。同時，我國行政管理部門和計量技術機構對計量檢定和計量校準也存在傳統上理解的誤區。這些問題都給我國進一步深化改革開放、融入世界經濟體系、技術創新和產業升級等帶來不利影響，需要制定部門規章乃至修訂更高一級的法律法規從源頭上予以解決。
二、起草的基本經過
我國各級計量行政部門對計量校準工作一直給予高度重視。歷史上，國務院計量行政部門曾多次組織或委托相關省市開展針對計量校準的制度探索。在立法實踐方面，1998年，原國家技術監督局計量司就已組織過“校準工作研討”的課題研究；1999年在上海和湖北兩省市率先實施計量校準試點。2000年、2003年、2006年、2013年乃至2015年都曾組織計量校準管理制度的編制，在全國范圍廣泛征詢意見，幾易其稿。在政策制定方面，2013年國務院發布的《計量發展規劃（2013-2020年）》在多個篇章中述及“校準”，并將其列入“計量發展目標”之中，尤其在構建國家產業計量測試體系的重點任務中，將計量校準測試能力作為重要的考核指標。此外，原質檢總局發布的《計量標準考核辦法》等部門規章，《通用計量術語及定義》（JJF1001-2011）、《法定計量檢定機構考核規范》（JJF1069-2012）等計量技術規范也對“校準”做出說明和解釋。
在我國經濟技術較為發達和活躍的地區，部分省市及地方計量行政部門從上世紀90年代起也順應市場對計量校準的需求，開展制度性探索，并取得一定成效。比如：上海、浙江、湖北、重慶和廣東五省市均以地方人大立法的形式，明確開展計量校準活動的資質條件等管理要求，其中上海早在1996年就以政府令的形式頒布《上海市計量校準機構管理辦法》。其他如寧波、蘇州等城市也出臺相應文件明確對計量校準活動的管理要求。這些管理制度的探索和地方實踐，是本次《辦法》順利編制完成的重要基礎。
為做好《辦法》的編制工作，華東國家計量測試中心在全國范圍內組織開展有關《辦法》編制的問卷調查、走訪座談等調研工作。調研期間，共收到來自24個省區市、505家計量校準機構的反饋，涉及機構類型涵蓋國有企事業、外資、合資以及民營單位。通過征詢各省級計量行政部門的意見，并與中國合格評定國家認可委員會（CNAS）相關負責人員、部分計量校準認可評審專家和計量校準機構代表開展座談，了解我國計量校準市場發展現狀。
總體而言，當前在我國計量校準市場上，主要存在著以下兩種類型的計量校準機構：第一類是在組織內部開展計量校準活動的企事業單位，計量校準結果直接用于組織內部生產科研或社會服務（比如醫院自行設立的設備管理部門對醫院自身配備的醫療計量器具開展計量校準活動）等，但此類計量校準服務不是創造該組織的社會價值的直接手段，其產生的價值或體現在最終產品上，或體現在其他服務上；第二類是面向社會提供計量校準服務的組織，這類組織創造社會價值的主要和直接手段就是計量校準服務。這類組織既可以是獨立的第三方機構，也可以是計量器具的制造企業，其服務對象均是外部。
通過詳細分析阻礙計量校準市場發展的主要因素，深入研究國內外計量校準技術應用和計量校準市場的特點和規律，逐步清晰計量校準服務市場各種活動的相關概念，厘清在規范計量校準市場行為中政府、供方主體和社會相關各方的定位，并基于防控嚴重或高危害社會風險的底線思維，以不突破現有法律制度的框架為原則，根據計量行政部門的立法需求和對計量校準行業及相關活動的調研成果，依據、參照法律和相關行政法規的規定，起草編寫本《辦法》。
三、解決的主要問題
（一）基本定位。“保障國家計量單位制的統一和量值的準確可靠”是《計量法》的立法宗旨。盡管現行計量法律法規沒有明確對計量校準活動的管理要求，但計量校準作為實現量值統一和準確可靠的活動，在社會生產和生活各領域有廣泛應用，對我國經濟、社會發展和科技進步有著不可替代的影響和作用，應納入國家計量體系予以統一規范，與市場監管總局大市場、大監管、大質量的理念以及國務院《計量發展規劃（2013-2020年）》和《計量法》最新修訂稿的精神相符。同時，計量校準市場在我國正處于“野蠻生長”的初級階段，亟待建立能夠約束不良行為和明確主體責權的規則與制度。
計量校準活動是一種市場行為，符合一般的市場規律，可以通過通用的市場規則進行規制。計量校準服務的供需雙方作為市場的主體都有守法和誠信的義務，其相關權利受法律保護，其相關行為受法律法規的約束，其合法意愿由市場調節。但是，計量校準作為一種市場服務活動具有專業性強、技術性明顯、服務結果識別難、結果影響不直接等特點，其影響的范圍和程度明顯不同于一般的市場服務活動，因此，在現行通用的市場規則之外，還需要為其制定和建立專門的更加專業化的制度規則和實施體系，以有利于更好的解決計量技術服務市場的維權問題，有助于營造良好的校準服務市場環境。
因此，本《辦法》不僅是一個行政管理部門用來管理計量校準活動的依據，更是一部體現市場經濟條件下社會共治思想的市場規則，同時，也是一種兼顧現代管理理念和現行《計量法》要求的過渡性制度設計。
（二）基本問題。本《辦法》不是一項單純的規定政府如何管理計量校準活動的制度，而是在遵循現有計量法律法規體系精神，充分借鑒國際通行規則和各地法律法規實踐的前提下，所做出的符合法理原則，符合市場規律，實踐中可操作的制度性設計，側重于解決以下四個方面的基本問題：
一是，明確計量校準的合法性地位，強調市場在配置計量校準服務資源中的作用；
二是，明確計量校準服務中服務提供方、監管方和其他相關各方的責、權、利和相互關系；
三是，融合我國傳統計量制度與國際通行做法，促進我國現代計量服務體系的建設；
四是，厘清法制和非法制計量管理的差異，探索對非法制的計量校準活動管理的新思路。
四、確立的主要制度和措施
《辦法》全文共六章三十七條，包括總則、計量校準機構、計量校準活動、監督管理、法律責任和附則。
總則部分，主要闡述《辦法》為什么、是什么、做什么、什么人做、什么場合做、根據什么做以及什么可做等一系列基本問題。本章共七條，包括目的和依據、定義、適用范圍、管理職責、計量校準效力、基本原則和鼓勵等內容。
計量校準機構部分，主要闡述校準機構作為校準服務活動的主體應當履行的職責、遵守的規則和擁有的權力。強調校準機構基本能力要求，以及與校準服務相關的非直接校準行為的要求。本章共十條，包括能力和條件要求、自我聲明公開、計量標準溯源要求、人員要求、責任主體、能力變更和保持、第三方認可、計量校準機構公開信息要求、分包和保密義務等內容。
計量校準活動部分，主要闡述計量校準機構在開展計量校準服務的過程中校準供需雙方的責任和義務，以及對其相關行為的要求。本章共七條，包括義務和責任、計量校準服務合同、計量校準依據、計量校準報告、結果可追溯性、禁止行為和委托方的義務等內容。
監督管理部分，主要闡述對計量校準服務進行必要監督、管理以及實施主體的責任和權力。本章共八條，包括行政檢查、計量校準能力核查、社會監督、失信行為內容、嚴重失信內容、信用管理、信用懲戒、法人和自然人失信信息聯動等內容。
法律責任部分，主要闡述對違反規定的處理要求。本章共三條，包括對未按規定開展自我聲明、違反禁止條款等對規范服務、誠信經營和公平競爭有明顯影響的管理規定的法律責任。
附則部分，共兩條，包括解釋權和實施日期。
《辦法》中部分條款屬于創設性條款，主要包括以下內容：
（一）關于計量校準的地位?，F行計量法律法規對于計量器具的量傳溯源僅規定檢定（強制檢定和非強制檢定）的方式，這是由于對計量校準及其作用的認知存在歷史局限性造成的。目前，計量校準已經是國內外普遍采用的計量器具量值溯源方式。然而，我國部分地方政府計量行政部門和計量器具使用方仍存在非強檢計量器具只能做計量檢定不能做計量校準的誤區，而事實上為確保計量器具的準確性，即使是屬于強制檢定管理的計量器具只要履行法定要求，在檢定周期內也可以通過計量校準的方式實現對計量器具準確性的判定，認為強制檢定管理的計量器具不能接受計量校準的觀點是錯誤的。計量器具的強制檢定和計量校準是兩個并行不悖的計量活動。從法律要求來看，計量器具的強制檢定有國務院頒發的目錄管理，而計量校準沒有。從法律關系來看，依法接受強制檢定是計量器具使用方的法定職責，自愿開展計量校準是計量器具使用方的合法權利，兩者之間不存在替代或者替換的關系。為此，本《辦法》有必要對計量校準活動的合法性做出符合法律原則的說明，以消除上述認知誤區和工作瓶頸。在現行法律法規中，并沒有針對計量器具校準有禁止性的規定?！掇k法》對計量校準的合法性的描述與現行法律法規并無沖突，且與國際通行規則相吻合。
（二）關于調整的對象?！掇k法》僅將為社會提供計量校準服務的計量校準機構列入調整范圍。主要理由是：第一類計量校準機構開展的活動及其產生的結果應由組織內部價值鏈解決，后果由組織自行承擔，權責較為清晰。對于個人開展計量校準服務，從服務規模來看，個人服務占計量校準市場總體份額較??；從權責的歸屬來看，更多體現的是委托方雇傭個人技術勞務的行為，社會影響較小，因此均無需本《辦法》的調整和制約。另外，針對部分計量器具制造企業面向社會對所制造產品開展計量校準服務的情況，考慮在現實中服務已愈來愈作為一種獨立的產品對外出售，且隨著技術和專業的發展，其總量已愈來愈大，《辦法》決定將其納入相關調整和制約范圍。
（三）關于自我聲明的設置。根據市場經濟原則，以及國務院關于加強事中事后監管，淡化市場準入的要求，對計量校準服務這種低社會風險的市場活動，不適合設置強制性的準入規定，因此擬對計量校準機構實行自我聲明制度?？紤]到我國現有大部分計量校準機構處于小而散的發展狀態，計量校準的供需雙方都面臨著信息不對稱的問題，因此，《辦法》規定：計量校準機構應當在國家市場監督管理總局指定的計量校準信息公共服務平臺向社會公開。相關計量校準信息公共服務平臺可以設立在國家市場監督管理總局網站上，也可以設立在相關行業協會和第三方服務網站上。這一做法也有利于計量行政部門開展監督管理工作。
（四）關于計量標準溯源的要求。從技術上來說，計量標準是開展計量校準服務的核心能力。根據國際通行做法，計量標準應符合計量器具量傳溯源的要求。為保障量值統一，原則上計量標準應最終溯源至國家計量基準或社會公用計量標準。但在供應鏈全球化的現實情況下，以及受限于國產儀器設備和標準物質發展的現狀，部分“高精尖”行業和外貿出口領域，仍需要依賴國外技術力量進行量值溯源，因此，《辦法》規定計量校準機構可以選擇國家計量基準或社會公用計量標準以外的溯源途徑，但要求必須取得校準委托方的同意。計量校準機構還應向委托方提供相關計量標準的溯源信息。
另外，關于計量標準是否需要接受政府計量行政部門的考核，從現行法律要求來看，《中華人民共和國計量法》第八條規定“企事業單位根據需要，可以建立本單位使用的計量標準器具，其各項最高計量標準經有關人民政府計量行政部門組織的考核合格后使用”。但在《中華人民共和國計量法條文解釋》對第八條釋義為“企業、事業單位根據生產、科研、經營管理需要建立的計量標準在本單位內部使用，作為統一本單位量值的依據”，因此，本條款的設定和現行法律法規亦不沖突。計量標準僅需滿足量值溯源要求即可。
（五）關于計量校準信息年度報告。計量校準活動具有難以追溯的特點，計量校準委托方選擇計量校準機構時、政府計量行政主管部門開展監督檢查時，都會面臨著信息不通暢的問題?？紤]到我國現有大量事業單位從事計量校準服務，因此參照企業年度報告制度，設置計量校準信息年度報告制度，以便各方監督。
（六）關于信用監管的設置。當前，計量校準市場發展良莠不齊，一方面，市場規則尚未建立，對計量校準機構的不良行為不能有效糾正和懲戒；另一方面，《計量法》立法時間較早，可參照的處罰條款程度較輕，違法成本較低，不足以實現有效震懾。信用監管是規范市場秩序的“金鑰匙”。為此本《辦法》引入對計量校準機構信用監管的內容，規定計量校準機構的一般失信內容、嚴重失信內容、信用管理和信用懲戒措施，以及法人和自然人失信信息聯動的規則。同時，明確要求建立信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺。通過推進信息歸集共享，實行失信聯合懲戒機制，逐步實現對市場主體“一處違法、處處受限”的目標，促進計量校準市場健康發展。
（七）關于制度的銜接。由于歷史原因，在我國的計量體系中，對計量檢定能力、計量校準能力等測量能力的確認都是設計在計量標準考核制度中的，體現一貫的自上而下的管理觀念和思維習慣，然而，從技術層面上看，這種認知不僅無助于對計量標準考核目的的正確認識，而且也影響對計量標準考核的本質的揭示。根據《計量標準考核辦法》，計量標準考核是計量標準測量能力的確認和相應的量值傳遞資格的認定，考核活動反映的本質與國際通則的能力認可幾乎一致，因此，《辦法》跳出傳統思維的框框，給計量校準機構更大的自主權利，嘗試更好的融合我國現行和國際通行的做法。
六、有關意見及采納情況
2017年1月，原質檢總局計量司下發《關于征求〈計量校準管理辦法（征求意見稿）〉意見的函》，截止到2017年2月28日，共收到來自各省、自治區、自轄市及計劃單列市、副省級城市質監局（市場監管部門），新疆生產建設兵團質監局等48家單位的232條反饋意見，對其中27條意見予以采納。
2017年6月，征求原質檢總局兩委和各司局意見，其中11家單位表示無意見，1家單位反饋4條意見，對其中部分意見予以采納。
2017年8月，原質檢總局法規司就《辦法》征詢各省市計量行政部門、兩委以及原質檢總局相關司局意見。
2017年11月，原質檢總局法規司在河南召開《辦法》立法審查研討會。會上，與會專家圍繞計量校準活動的本質、計量標準考核的要求、法規適用的范圍等核心內容進行審查討論。
2018年2月，根據原質檢總局法規司意見，再次起草完善《辦法》條文及編制說明，明確計量校準服務雙方的權利和義務。
2018年11月，為進一步簡政放權、充分發揮市場主體的作用，根據總局計量司意見，在研究探索取消標準考核要求、建立自我聲明公開制度的基礎上，再次對《辦法》進行修訂。
2019年3月，在上海再次召開《辦法》研討會，聽取總局計量司，北京、浙江兩地市場監管局計量處和上海計測院、上海計量協會等專家意見。
2019年4月，《辦法》再次征求總局計量司意見，收到8條意見，采納其中6條意見，形成此稿。
七、合規性評估和公平競爭審查情況
在《辦法》修訂過程中，起草組對當前行政規章和審批制度的改革進行專題研究，并邀請有關法律專家，對征求意見稿的合規性進行逐條審查。
按照我國行政制度改革的要求，本征求意見稿內未增設新的行政審批事項，主要通過明確責任主體的權利和義務、實行自我聲明制度和實施信用監管等內容，為計量行政部門對計量校準服務的事中事后監管提供方法和依據。
八、其他需要說明的事項
（一）關于部分涉及相對人權利和義務的依據?！掇k法》中對相對人權利義務進行如下規定：
1. 第八條 能力和條件要求 要求計量校準機構應當具備與其開展計量校準服務相適應的計量標準、場所、設施、人員、環境條件和測量方法，并建立相應的質量、安全和風險管理體系。這些要求與國際通行做法一致，是滿足計量校準服務的基本要求。
2. 第九條 自我聲明公開 旨在解決信息不對稱問題。要求計量校準機構在計量校準信息公共服務平臺向社會公開相關信息。
3. 第十條 計量標準溯源要求 滿足標準的量值溯源要求。
4. 第十一條 人員要求 目前，國家對校準人員的準入沒有職業許可的要求。但參照《計量標準考核規范》（JJF1033-2016）的要求，相應人員應具備相應素質。
5. 第十八條 義務和責任 本條依據我國《計量法》等法律法規，明確計量校準機構從事計量校準活動應履行的基本義務，即計量校準結果溯源性和尊重行政監管的權威性。同時，要求計量校準機構開展相應事項的年報工作，以進一步加大信息披露力度，發揮社會監管作用。
6. 第十九條 計量校準服務合同 本條依據《合同法》設立，要求訂立計量校準服務合同時，要履行公開、必要、真實、準確、清晰和完整的信息提供義務，體現公平交易的市場原則。
7. 第二十二條 結果可追溯性 計量校準服務是一種技術性和專業性很強的服務，計量校準服務的結果所產生的效應和影響又具有一定的間接性和滯后性，因此，服務結果的失效往往是事后發現、事后追溯的，本條規定計量校準結果追溯性要求，同時，規定在對計量校準結果有異議或引起爭議時的計量校準機構的義務和權力。本條對計量校準報告應當建立檔案并至少保持四年的規定，是參考計量標準考核證書的有效期為4年的要求。
（二）關于統一全國計量校準管理要求的建議?？紤]到計量校準服務不受行政區域限制，要發揮市場對全國計量資源的決定性配置作用，需要建立一個全國統一規則的計量校準市場。建議在《辦法》施行后，全國各地對涉及計量校準的地方性法規或規章開展比照梳理和修訂。
